一、政策背景
(一) 中国-南非(中南)能源合作政策基础
随着去年COP26和三年一度的中非合作论坛第八届部长会议的相继闭幕，中国和53个非洲国家共同通过了《中非应对气候变化合作宣言》(以下简称“中非气候宣言”)，这是中非首次针对气候变化这一日益重要的国际合作领域联合发声。此次宣言的发布凸显了未来中非双方在南南合作和“一带一路”框架下，进一步深化应对气候变化交流合作的决心。非洲作为受气候变化影响最严重的地区之一，尽管获得了发达国家通过双边、多边以及包括绿色气候基金(Green Climate Fund, GCF)等机制**入的一定规模的气候投融资，但这仍难以弥补每年非洲需投入适应及缓解气候变化，包括发展可再生能源的巨大资金缺口。在此背景下，中非气候宣言第9条也鼓励双方金融机构在落实《“一带一路”绿色投资原则》、加强环境风险管理、提高气候和环境信息披露的前提下推进中非气候投融资合作。
2022年中国作为金砖(俄罗斯、印度、巴西、中国、南非，即BRICS)主席国，提出愿同各方一道努力，围绕“构建高质量伙伴关系，共创全球发展新时代”的主题，推动构建更加全面、紧密、务实、包容的金砖伙伴关系，实现更加强劲、绿色、健康的全球发展。在金砖合作机制下，中国和南非两国围绕绿色低碳转型的合作尤为可期。
南非作为非洲经济排名前列的国家之一、非盟的重要成员国，一向是中国紧密的双边经贸合作伙伴。2010年，南非加入金砖国家合作机制，作为唯一的非洲代表国，不仅为自身多边合作注入活力，也对非洲整体经贸发展产生了积极的牵引和辐射作用。2015年，南非与中国签署了共建“一带一路”的谅解备忘录。我国外交部和商务部数据显示，截至2020年，中国对南非直接投资(含金融类)存量为61.47亿美元，涉及矿业、金融、制造业、基础设施、媒体等领域。2020年当年，我国企业对南非直接投资流量为4亿美元。
在能源合作方面，中国政府鼓励和支持中国企业通过多种方式参与南非电力项目的投资、建设和运营。2017年，中国和南非能源部在中非合作论坛框架下成立了以中国电建南部非洲公司牵头的南中经贸协会能源委员会，为中资企业在南非开展能源合作打下了坚实基础。随着去年中非合作论坛下中非气候宣言以及《中非合作2035年愿景》等指引性文件的颁布，加之金砖机制下的跨区域多边合作在气候和能源方面的日益紧密，中南两国有望在此领域特别是可再生能源合作上开展更多行动。
(二) 南非气候和能源政策
南非政府在2021年9月提交的《巴黎协定》下的国家自主贡献(Nationally Determined Contribution, NDC)中许诺：在2025年之前完成碳排放达峰，并在2021年至2025年将温室气体排放量(CO2-eq) 减少到398亿至510亿吨，在2026年至2030年的下一个五年间将温室气体排放量减少到350亿至420亿吨。
而仅就电力行业而言，依据IEA 2020年数据计算，煤炭发电仍占南非电力供应总量的87.7%，风能和太阳能等可再生能源(未计入核能和水能)仅占4.8%。为实现在《巴黎协定》提出的国家自主贡献和在COP26对碳排放和煤炭转型的许诺和战略目标，在国际伙伴的资金和技术援助下，南非政府着力推出一系列政策规划，旨在实现一个“民主、普惠”的可再生能源体系，形成“公正能源转型”机制。
事实上，南非早在2011年便为未来长期能源结构转型蓄力。其中最值得关注的是南非政府于2011年发布了《综合资源计划》,即 "IRP"计划，并根据实行情况进行逐步调整。目前，《综合资源计划》的最新修正版于2019年通过审批，计划停用11.5GW燃煤电厂，新建风电、光伏等大型新型能源项目作为替代。另外，为了帮助国内绿色产业和低碳、可再生能源的发展，南非政府在2011年发布了一系列的财政补贴措施，其中包括“可再生能源保护价格”、“可再生能源财政补贴计划”、“可再生能源市场转化工程”、“可再生能源凭证交易”以及“南非风能工程”等。南非原矿产资源部和原能源部同年制定了针对可再生能源的公开采购机制，即“REIPPP”，用以代替2009年政府推出的电价补贴制度。该机制允许南非政府在电力开发方面引入私人企业和外国投资者开展可再生能源项目，打破了南非最大的电力供应商国家电力公司Eskom对于电力的垄断局面。为了消除Eskom公司的老旧思维给南非带来的局限，南非政府发布了政策声明和许诺，将原矿产资源部和原能源部合并成立DMRE，并立志于拆分和重组Eskom公司，建立新的独立输电系统和市场运营商公司(ITSMO)，吸引更多私营部门和企业的参与。
二、南非能源转型的必要性和挑战
(一) 南非能源转型的必要性
南非作为非洲经济最发达的国家之一，同时也是非洲最大的碳排放国，必须及时地围绕能源转型作出行动。南非是一个煤炭资源丰富的国家，截止至2017年，南非是全球第六大煤炭生产国和第四大煤炭出口国；同时，本国能源供给依然主要依赖煤炭。然而，随着南非，乃至整个非洲对本地优质化石资源的过度开发，导致化石能源储量缩减，品质下降以及开发成本增加等问题。普华永道一份研究报告表明，2020年，非洲石油日产量同比下降幅19%；天然气产量同比下降5%，煤产量同比下降5.5%；2020至2021年间，非洲化石能源资金投入由新冠肺炎疫情暴发前的900亿美元下降至600亿美元。与此同时，国际资金正加速退出煤电项目。中国也于2021年9月宣布停止新建海外煤电。南非正在开发以及正在运营的煤电厂均将面临极高的搁浅资产风险。
同样不可忽视的是，南非正在承受气候变化给整个国家带来的严重伤害。南非当前平均气温的上升速度过快，水资源短缺问题也越来越严重，遭遇旱灾和洪灾的频率也更加频繁。除了自然灾害外，南非的电力紧张问题也随着人口和经济的快速增长变得越来越频繁和严重。南非科学与工业研究理事会(CSIR)发布的数据显示，2021年间南非的停电时间和能源减少量达到了历史之最。停电持续时间较同期增长了277小时，能源减少量较同期增长了657GWh。
南非位于撒哈拉以南地区，日照时间长且地面平均风度较快，太阳能和风能资源丰富，造就了独一无二的能源优势。得益于南非得天独厚的发展风能和太阳能的自然资源禀赋，低碳能源转型、大力发展可再生能源是南非解决能源供应和其他社会问题的最佳战略选择。
(二) 南非能源转型面临的挑战
南非的能源转型道路并不是一条坦途。首先面临的挑战是南非内部政治冲突和民粹主义抬头导致的国内政局不稳定。自2021年南非前总统祖马入狱并被指控贪腐后，南非政府内部的分歧一发不可收拾，再加上长期的高失业率及公共卫生危机等问题，冲突彻底爆发。内部冲突引发的骚乱和暴力抗议等活动严重影响到了政府的公信力，导致政府出台的一系列政策缺乏执行力。
另外，南非政府内部对于传统能源行业的依赖和部分反对者对新能源的不信任也是南非能源转型困难的根本问题之一。尽管南非政府有决心以可再生能源替代煤电的发展，并采取了一系列政策支持，但是进展并不顺利。南非最大的电力供应商国家电力公司Eskom依旧对传统能源具有依赖性，对可再生能源持排斥态度。Eskom的发电量占南非总电量的95%，由于南非煤炭开采成本较低，Eskom 90%的发电量都来源于燃煤发电。且由于Eskom在南非电力行业的重要地位，凡是涉及电力转型和投资的采购和项目都必须首先和Eskom签订传输协议。这导致Eskom对南非的能源转型握有相当大的决定权，而其对传统行业的依赖也导致了政府的转型设想无法得到全面落实。即使南非政府已经决定对Eskom进行拆分和重组并建立新的体系，但短时间内，Eskom在南非电力行业的影响依旧存在，且难以消除。传统能源行业的背后得到了既得利益集团和传统行业劳工组织的扶持，如果不能妥善处理，将会对南非的能源转型造成巨大的影响。
能源转型过程中也存在对经济的伤害以及难以安排传统行业工人的再就业问题。南非在相当长的时间内极度依赖煤炭，煤炭发电占南非电力供应总量超85%，且约40万人口的就业直接与煤炭行业相关。如果贸然在短期内“运动式减碳“，极有可能会引发电力供应不足、大量煤炭工人下岗、以及高能耗行业的震荡等经济社会问题。目前，在COP26会议期间，南非与法国、德国、英国、美国以及欧盟达成了一项长期公正能源转型伙伴关系的成果，上述发达国家将在第一阶段提供约85亿美元，以赠款、优惠**及投资等形式支持非洲加速转型。然而根据南非国家电力公司Eskom的估算，南非实现真正意义上的公正能源转型可能需要花费至少300亿美元，这意味着目前国际社会提供的支持还远远不够。
三、中国在南非能源投资的现状
(一) 从中国在非洲的能源投融资整体格局到中南能源合作
自 2000 年中非合作论坛成立以来的过去 20 年里，中国在非洲的能源相关的公共融资(public finance)广泛覆盖煤电、核电、水电、风能和太阳能等。从能源种类来看，石油、天然气开采和水力发电占据了主导地位。相比之下，中国在非洲对太阳能(约1%)和风能(约1%)等非水电可再生能源的公共融资规模要小得多，尤其是与水电项目(约44%)相比(见图1)。
图1 2000-2020中国政策性银行对非洲的能源融资概况
数据来源：波士顿大学全球发展政策研究中心 - 中国政策性银行的全球能源**数据库
而具体对于中南能源合作而言，因结合南非的实际需求，中国此前在南非的合作项目集中在煤电领域，包括库赛利燃煤电站、Medupi燃煤电厂、Medupi、Kusile和Ingula电站等项目。
然而，在中国去年宣布不再新建海外煤电项目之后，可以比较确定的是中国的政策性银行和国有企业将不会再投建境外煤电；中国银行作为我国大型国有商业银行也宣布不再为境外新建煤炭开采和煤电项目提供融资。叠加南非目前对于扶持可再生能源推出的相应政策利好，中国对南非的投资将逐渐转变为更加符合清洁能源定义的风电和太阳能。
(二) 案例分析
国家能源集团龙源南非德阿风电项目于2017年建成投运，是中国在非洲第一个集投资、建设、运营为一体的风电项目。随着南非开放电力市场，针对可再生能源引入外商投资机制，2010年前后国电集团组织国际合作部、能源研究院和龙源电力等单位赴南非考察风电项目开发投资。在前期工作中，由于缺乏海外项目经验，对于国际商业规则的陌生，以及语言、文化、习俗等多方面差异，导致中标过程异常艰辛。且在谈判过程中，南非政府对电费结算方式、币种、融资条件、本地公司股份占比等进行了明确的规定，这些问题都给企业带来了巨大的挑战。尤其是在谈判中，龙源电力公司在两年间前后修改了不下二十稿协议文本以确定公司股比及资本金出资方式、银行融资方案、董事及管理层、股东会权利、公司决议程序、股息分配制度、退出机制、争议解决等一系列重大事项。
然而，由于2011年南非推出了REIPPP制度，重新明确了招标文件的条款，龙源电力公司不得不重新参与到南非能源部的招标工作中。由于对REIPPP审查流程不熟悉，龙源南非公司错失了前两轮的招标机会。在第三次投标前，龙源电力公司从多渠道了解当地信息，深入分析，并深层次研究了REIPPP中对投标企业的要求，最终与第三轮投标中胜出，确立了南非"商业银行Nedbank加政策性银行IDC"组团提供的无追索项目融资模式。
REIPPP作为南非的公共采购项目唯一途径，是出于鼓励私人资本和外国资本以公司合作的形式参与南非国内的再生能源产业的制度，然而REIPPP制度对外资引入的要求十分严格。例如在招标过程中，REIPPP对项目结构、法律标准、土地资格、环境许可、财务标准、技术标准以及对当地经济发展的贡献等多方面的审查，为缺乏海外，尤其是南非本地的投资经验的外国企业参与投标带来了挑战。
(三) 中国南非未来合作前景分析
目前，中非关系正在不断前进，中国和南非双方作为战略合作伙伴也开展了一系列合作项目。南非和中国同是金砖国家，南非也积极参与了中国的“一带一路”项目和中非合作论坛机制，在多平台的协作下，中南双方有着诸多实质性的沟通和合作契机。且中南双方早在2010年和2015年分别签署了《中华人民共和国政府与南非共和国政府关于能源领域合作的谅解备忘录》和《中国国家电网公司与南非国家电力公司战略合作备忘录》，加速了双方关于能源领域的经验交流，为日后的能源合作打下了基础。另外，南非的能源政策和结构较其他非洲国家更加完善，且多数项目为公开招标。对于有意向进入南非市场的私人企业，完善的政策和结构能够帮助他们更顺利地签署协议。
但是，目前中南合作途径和模式单一，中南的能源合作多数停留在政府层面的合作，这严重限制了中国和南非合作的规模和类型。由于南非当地的劳动力工资水平较高，平均涨幅增长较快，且南非政府为促进当地经济发展，对招工比例有着较高的要求。这些因素都导致企业在当地的投资成本总体较高。除此之外，对南非市场经验不足也导致企业投资风险较高，南非的政治局面较为动荡，能源政策变动较大。这些不稳定因素都有可能给进入南非市场的企业带来较高的运营风险。
四、政策建议
(一) 有效利用现有平台，缓解南非政府对于新能源技术的担忧
尽管南非政府正在大力推广新能源政策，但煤炭等化石燃料的转型依旧受到了阻碍。其中一部分原因来自于部分人员和组织对于新能源技术的担忧和认知不足。目前中国和南非之间已经搭建了成熟的互通平台，尤其是“一带一路”倡议、南南合作框架、中非合作论坛机制、金砖国家合作机制等。除了经贸合作外，这些平台同样促进了中南在教育、科技、文化、卫生等其他领域的交流。中国政府和企业可以有效利用现有的平台，向南非政府和民间组织多方面宣传可再生能源的潜力和效益，帮助打消对新能源技术的不必要的顾虑，加速能源转型速度。
(二) 制定针对私企非水电项目南非投资指南，加强企业“走出去”的战略引领
在中国企业“走出去”的过程中，不难发现投资者对于当地的政策理解的误差导致了严重的后果。商务部应针对私企和私人投资拨发公共资金，并对私企在海外的投资制定更清晰的投资政策指南，帮助投资者了解南非REIPPP项目流程和标准。引导投资者在竞标前，对自身项目提前进行评估，规范并引导对外投资资金的投放。
(三) 建立政策变动预警机制，帮助企业规避政治风险
尽管现任南非政府大力推广绿色政策，但由于近年来南非政局不稳，大规模骚乱和抗议活动严重伤害了政府的公信力。中国企业在海外，尤其是非洲，大多面临着严重的政治风险，一旦发生严重的政局动荡或者大规模暴力抗议而导致相应的政策变动，会直接导致项目进展缓慢甚至直接停滞。中国政府应加强和南非政府的直接沟通，并敦促商务部建立政策变动预警机制，保护中国企业在海外投资过程中有效预防政治、经济和社会风险。
IIGF观点 | 助力南非能源转型 共建绿色“一带一路”
